Talking Peruvian Development with Miguel Castilla, Peru’s Former Minister of Economy and Finance

Considering Peruvian aggregate figures, we can see high GDP growth rates and exports, as well as significant poverty reduction during the last 15 years. However, regions such as Huancavelica, Ayacucho, and Cajamarca, to mention a few, are not performing well at all. They still have very high poverty rates, between 45 and 50 percent. Also, they have social instability and a product per capita of 50 percent, or below the national average. So we have relative stability and good performance in some regions and very poor performance in some others. This type of paradox can also be found in other developing countries in Latin America and the rest of the world. Should the government confront the problems in these regions with a different strategy?

Certainly, Peru has progressed significantly over the past years. How this progress has been distributed regionally is a big issue. You have regions that have grown tremendously living next to other regions that have gone into recession. I can think of three reasons why this happens: lack of connectivity and basic infrastructure, the decentralization process, and a lack of property rights.

First, lack of connectivity. Compare, for example, two neighboring regions, Ica and Huancavelica. On the one hand, driven by agro-industrial exports, Ica’s output has grown significantly and has full employment. It has good connectivity, there are highways, and there are new airport and port concessions. On the other hand, Huancavelica, despite its natural wealth endowment, is one of the poorest regions in Peru. It lacks connectivity that allows producers to access markets and also lacks basic infrastructure and public services.

Second, the decentralization process. We must take into account the different levels of government: local, regional, and central. In Peru, we went through a process of decentralization over 10 years ago. A lot of the functions and responsibilities that were under the domain of central government were decentralized. However, when the transfer of functions occurred, local and regional governments didn’t have the capacities to perform such functions.

Third, the lack of property rights. Governments have not been effective in granting property rights over lands for productive purposes. In rural areas, it is difficult to determine the legality or the existence of contracts based on property rights.

These are some of the challenges that policymakers will face in the future. The problem, however, is that it is very difficult to change things when heavily entrenched interest groups exist and when prevailing regionalisms exacerbate the problems.

Then, should the central government have explicit regional goals? Usually the central government is focused on national accounts and aggregated figures. If we assume that regional governments, because of their weaknesses, most likely won’t correct the aforementioned problems, should central government be the leader to tackle those problems?

I think it should be both. Central government should work together with local and regional governments to make such efforts sustainable. Changing the decentralization process would seem very politically unlikely and may unleash social unrest. So, I think the various levels of government need to work together. I can think, perhaps, of one area in which we’ve gone through pendulum shifts. During the 1960s, 70s, and 80s, there was overreaching state control intervention. The government was in charge of everything. [When] we move to the 90s and the past few years, we let the market forces dominate. The government tried to minimize its intervention and avoid excessive regulation. Now, the appropriate policy is perhaps to strike a balance through central government actions, such as mapping out the potential strengths that a particular region may have, and identifying the public services and goods needed, human capital availability and requirements, export potential of goods and services, and local markets potential. We are currently geared towards a more modern development where competitiveness within the world markets plays a key role. Both private and public sectors need to work together so that we can reap the most benefits from our openness and our insertion into the global economy. This may entail more central government planning, but it will very much be led by private sector participation through socially beneficial initiatives. Bureaucratic structures can sometimes lag, but they can also facilitate conditions for the private sector to thrive.

Because of social unrest, two huge mining projects were stopped in regions with high rates of poverty and a lack of other significant economic activities. One project, Conga in Cajamarca, stopped a few years ago and was worth five billion dollars in investment. The other project, Tia Maria in Arequipa, stopped in 2014 and was worth 1.5 billion dollars in investment. Should the government anticipate this type of risk? Should the institutional framework change to tackle these problems in the future?

This is a very important question because Peru has vast national resources that have not been tapped. One of the regions, Cajamarca, went into a deep recession not only because the project by itself was postponed but also because of all the indirect activities that were connected to it. Some studies indicate that, for every job that mining generates, several other indirect jobs are created. Mining is a very important sector in our economy. I think that having a balanced approach between extractive projects and sustainable projects that are responsible with the environment and with the community must be a top priority. However, this is very difficult to achieve.

First, governments have the responsibility to provide adequate public services. The lack of adequate government presence has caused some communities to coexist alone with private firms, enabling the former to demand from the latter the delivery of public services. So, in other words, this is a party where there are three actors, and one has been missing–the government.

Second, some of these projects have negative externalities that come first and benefits that come after. These projects are developed, but they start generating income taxes and paying royalties after a long time. A good idea that has been studied, and has worked out in some cases, is trying to frontload the benefits from extractive projects. Schools, sewage, water, electricity, and hospitals could be financed by revenues that are going to be generated in the future. That is one way the community can perceive and enjoy the benefits in advance.

Finally, when conflicts evolve, governments usually tend to be quite reactive and not proactive. For instance, if a mining concession is going to be granted, and we know this concession may affect the water supply of the region, then we should plan ahead of time and build the proper infrastructure, for human consumption or for irrigation purposes. However, there is a very reactive position of government authorities that needs to change.

How is public expenditure on public infrastructure and services allocated among the different sectors? Does the Ministry of Economy and Finance use efficiency criteria? How does it decide to allocate US six billion dollars in a metro project and other certain amounts for water and sewage projects?

The budget usually reflects the political priorities set up by the President. So, the budgetary allocation is a reflection of the priorities that a government has. A government may decide to prioritize education or health over defense, for instance. The budgetary allocation is a political process in which the Executive branch proposes a budget every year and submits it for approval to the Congress.

In order to try to meet the demands of several sectors and close our infrastructure gaps, we pull both public and private resources. This can be done through public private partnerships. There are many ways to do so: either co-financing projects, or granting full or partial guarantees to eligible projects from the government portfolio or proposed by private sector, after verifying that these projects are not financially sustainable by themselves and have positive social impacts. This entails two preconditions: identification of the infrastructure gaps that need to be filled, and assessment of financial sustainability and the long-term fiscal impact of the projects.

So, there is a general allocation of the budget that reflects the government priorities that needs to be validated by Congress, and then there are different ways to guarantee social impacts from public investment, such as ex-ante impact evaluation mechanisms and cost-benefit analyses. These are all things we are working on so that the revenues we handle, which are taxpayer’s money, are translated into quality goods and services.

Public private partnerships (PPP) have become a leading tool to develop infrastructure and deliver services. Peru has 20 years of experience doing it. However, in practice, in some occasions, technical criteria are left out. We have, for example, road projects (Interoceanic roads) and one metro project (Metro Lima Line 1). Those projects were developed without cost-benefit analyses. They were made blindly, without knowing the cost or benefits behind. So, our institutional framework is weak and lets these things happen. What do you think of it?

I agree. There is usually a tradeoff. Politicians usually want quick results, and, in some cases, the time that the bureaucracy takes to go through all the cost benefit analysis and to determine a project’s eligibility, in terms of its impact, efficiency, or the costs involved, goes against the desire to have short-term results.

Sometimes, governments tend to bypass some of the steps mentioned above, such as cost benefit analysis. In contrast to past decisions, the current Peruvian government did not skip at all any impact requirement or feasibility studies. All public investment projects underwent all checks and controls during the years that I was minister.

Nonetheless, budgetary allocation and project execution need to have more accountability, given the nature of the public resources used to finance projects. In my view, the fact that certain political objectives are always present is no excuse to bypass cost benefit analysis or feasibility assessments.

But politics are very important in our countries, and Peru is not an exception. So I agree with you that it is better to have these processes internalized. There are ways in which improvements can be made to undertake projects more efficiently, to avoid delays and cost overruns that are usually borne by the government, or to undertake very lengthy and complex addenda, that ultimately push the risks and costs more towards the government side (in the case of PPPs), introducing potential welfare losses for society.

 

VERSION EN ESPAÑOL

Considerando cifras a nivel nacional de Perú, se observa altas tasas de crecimiento del PBI y exportaciones, así como significante reducción de la pobreza en los últimos 15 años. Sin embargo, regiones como Huancavelica, Ayacucho, Cajamarca, por mencionar algunas, no tienen un buen desempeño. Dichas regiones aun tienen altas tasas de pobreza, entre 45 y 50%. También se caracterizan por tener inestabilidad social y un producto per cápita de al rededor de 50% por debajo del promedio nacional. Es decir, tenemos relativa estabilidad y buen desempeño en algunas regiones y muy mal desempeño en otras. Este tipo de paradoja se puede encontrar también en otros países en desarrollo en América Latina y el resto del mundo. ¿Debería el gobierno enfrentar los problemas de estas regiones con una estrategia diferente? 

Ciertamente el Perú ha progresado significativamente. El cómo este progreso ha sido distribuido regionalmente es un tema importante. Tenemos regiones que han crecido tremendamente viviendo al lado de regiones que han entrado en recesión. Puedo pensar en tres razones porque ello ocurre: la falta de conectividad e infraestructura básica, el proceso de descentralización y la falta de derechos de propiedad.

Primero, falta de conectividad. Comparemos por ejemplo dos regiones vecinas, Ica y Huancavelica. Por un lado, conducido a las exportaciones agro-industriales, el producto de Ica ha crecido significativamente y tiene pleno empleo. Tiene buena conectividad, cuenta con autopistas y con nuevas concesiones portuaria y aeroportuaria. Por otro lado, Huancavelica, a pesar de sus riquezas naturales, es una de las regiones mas pobres del Perú. Carece de conectividad que permita a los productores acceder a mercados y carece también de infraestructura básica y servicios públicos.

Segundo, el proceso de descentralización. Debemos tomar en cuenta los diferentes niveles de gobierno, local, regional y central. En Perú, hace mas de diez años efectuamos un proceso de descentralización. Muchas de las funciones y responsabilidades que estuvieron bajo dominio del gobierno central fueron descentralizadas. Sin embargo, esto fue hecho sin que los gobiernos locales o regionales contasen con las capacidades para realizar dichas funciones.

Tercero, falta de derechos de propiedad. Los gobiernos no han sido capaces de garantizar derechos de propiedad sobre tierras para usos productivos. En las áreas rurales es difícil determinar la legalidad o existencia de contratos basados en derechos de propiedad.

Estos son algunos de los retos que los hacedores de policita enfrentaran en el futuro. Sin embargo, el problema es que es difícil cambiar las cosas cuando tienes grupos de interés establecidos y cuando prevalecen regionalismos que exacerban los problemas existentes.

Entonces, ¿Debería el gobierno tener objetivos a nivel regional? Usualmente el gobierno central esta enfocado en cuentas nacionales y cifras a nivel agregado. Asumiendo que los gobiernos regionales, debido a sus debilidades, no corregirán los problemas descritos anteriormente, ¿Debería el gobierno central ser el líder para enfrentar dichos problemas?

Creo que ambos deberían hacerlo. El gobierno central debería trabajar en conjunto con los gobiernos locales y regionales para hacer cualquier esfuerzo sostenible. Cambiar el proceso de descentralización parecería políticamente improbable y podría producir fuerte rechazo social. Por tanto, creo que los diferentes niveles de gobierno necesitan trabajar juntos.

Pienso en un área en la cual hemos ido en vaivenes. Durante los 60s, 70s, y 80s, hubo excesivo control estatal. El gobierno estaba a cargo de todo. (Luego) en los 90s y los últimos años, dejamos que las fuerzas del mercado dominen. El gobierno trató de minimizar su intervención y evitar regulaciones excesivas. Ahora tal vez la política apropiada seria un balance a través de acciones del gobierno central de modo que mapee las fortalezas que las regiones poseen, e identifique la demanda de bienes y servicios, la disponibilidad y requerimientos de capital humano, el potencial de exportación de bienes y servicios y el potencial de los mercados locales.

Actualmente estamos orientados hacia un desarrollo moderno donde la competitividad en el mercado global juega un rol importante. Ambos, los sectores publico y privado necesitan trabajar juntos de forma que podamos aprovechar al máximo los beneficios de nuestra apertura e inserción a la economía global. Esto puede significar mayor planeamiento central, pero que será liderado por la participación del sector privado a través de iniciativas socialmente beneficiosas. Las estructuras burocráticas pueden en algunos casos rezagarnos pero también pueden facilitar las condiciones para que el sector privado prospere en estas áreas.

Debido a fuertes protestas sociales, dos grandes proyectos mineros fueron detenidos en regiones con altas tasas de pobreza y ausencia de otras actividades económicas significativas. El primero, Conga en Cajamarca, fue detenido hace algunos años, comprendía una inversión de 5 mil millones de dólares. El Segundo proyecto, Tía María in Arequipa, fue detenido en el 2014 y comprendía una inversión de 1.5 mil millones de dólares.¿Debería el gobierno anticipar este tipo de riesgo? ¿Debería el marco institucional cambiar para enfrentar estos problemas en el futuro?

Esta es una pregunta importante porque Perú tienes vastos recursos naturales que no han sido aprovechados. Una de las regiones con estos proyectos, Cajamarca, cayó en una profunda recesión no solo porque el proyecto en si mismo fue pospuesto, sino también por todas las actividades indirectas conectadas él.

Algunos estudios indican que por cada puesto de trabajo que la actividad minera genera varios otros puestos de trabajo indirectos son creados. La minería es un sector importante en nuestra economía. Pienso que tener un enfoque balanceado entre proyectos extractivos y proyectos sostenibles social y medioambientalmente responsables debe ser primera prioridad. Sin embargo, esto es difícil de conseguir.

Primero, los gobiernos tienen la responsabilidad de proveer servicios públicos adecuados. La falta de una adecuada presencia del gobierno ha causado que algunas comunidades coexistan solas con las empresas privadas, produciendo que las primeras demanden a las ultimas la provisión de servicios públicos. En otras palabras, en esta fiesta hay tres actores y uno ha estado ausente –el gobierno.

Segundo, algunos de estos proyectos usualmente tienen externalidades negativas que vienen primero y beneficios que vienen después. Estos proyectos son desarrollados pero empiezan a pagar impuestos y regalías después de un largo tiempo. Una buena idea que ha sido estudiada y ha funcionado en otros casos es tratar de traer hacia adelante (frontload) los beneficios de proyectos extractivos. Colegios, desagüe, agua,. electricidad, hospitales podrían ser financiados con rentas que serán generadas en el futuro. Esa es una forma de que las comunidades perciban y disfruten los beneficios por adelantado.

Finalmente, cuando los conflictos evolucionan el gobierno usualmente tiende a ser reactivo y no proactivo. Por ejemplo, si una concesión minera va a ser otorgada y sabemos que esta podría afectar la provisión de agua en la región, entonces deberíamos planear con anticipación y construir la infraestructura necesaria para proveer agua para consume humano o irrigación. Sin embargo, hay una posición reactiva de las autoridades de gobierno que necesita cambiar.

¿Como es hecha la asignación del gasto publico para proyectos de infraestructura y servicios públicos entre los diferentes sectores? ¿El Ministerio de Economía y Finanzas usa criterios de eficiencia? ¿Como decide asignar 6 mil millones de dólares en un proyecto de metro y otra determinada cantidad en proyectos de agua y desagüe?

El presupuesto usualmente refleja las prioridades políticas establecidas por el Presidente. Es decir, la asignación presupuestaria es un reflejo de las prioridades políticas que el gobierno tiene. Un gobierno puede decidir priorizar educación o salud sobre defensa, por ejemplo. La asignación es un proceso político en el cual el poder Ejecutivo propone un presupuesto cada año y lo somete a aprobación del Congreso.

En términos de calidad del gasto en Perú hemos desarrollado diferentes mecanismos. Uno de los cuales en el sistema nacional de inversión publica (SNIP), el cual trata de evitar financiar elefantes blancos –es decir grandes proyectos con poco impacto social. La mayoría de proyectos en Perú que tienen financiamiento del gobierno central necesitan pasar este mecanismo.

Con el objetivo de atender las demandas de los diversos sectores y cerrar las brechas de infraestructura utilizamos recursos públicos y privados. Para ello utilizamos asociaciones publico privadas. Hay diversas maneras de hacer esto: cofinanciando proyectos, o otorgando garantías a proyectos elegibles del portafolio del gobierno o propuestos por el sector privado, luego de verificar que estos proyectos no sean financieramente sostenibles por si mismos y tengan impacto social positivo.

Esto implica dos pre-condiciones: identificar las brechas de infraestructura que necesitan ser cubiertas y evaluar la sostenibilidad financiera y el impacto fiscal de largo plazo de los proyectos. Entonces, hay una asignación general del presupuesto que refleja las prioridades del gobierno, que necesita ser validada por el Congreso, y luego hay diversas formas de garantizar el impacto social de las inversiones publicas, tales como mecanismos de evaluación ex-ante y análisis costo beneficio. Estos mecanismos tienen el fin ultimo de garantizar que los ingresos públicos, que son dinero de los contribuyentes, sean convertidos en bienes y servicios de calidad.

Las asociaciones publico privadas se han convertido en una herramienta primordial para el desarrollo de infraestructura y provisión de servicios públicos. El Perú tiene 20 años de experiencia en ello. Sin embargo, en la practica en algunas ocasiones los criterios técnicos son dejados de lado. Tenemos por ejemplo proyectos de carreteras (carreteras Interoceánicas) y un proyecto de metro (Línea 1 del Metro). Dichos proyectos fueron desarrollados sin análisis costo-beneficio. Fueron hechos a ciegas, sin conocer los costos y beneficios detrás de ellos. Nuestro marco institucional es débil y permite que estas cosas sucedan ¿Que piensa de esto?

Estoy de acuerdo con lo que señalas. Existe usualmente una dicotomía. Los políticos quieren resultados rápidos y en algunos casos el tiempo que la burocracia toma para hacer el análisis costo benéfico y determinar la elegibilidad del proyecto, en términos de su impacto, eficiencia, costos, va en contra del deseo de tener resultados de corto plazo.

Algunos gobiernos tienden a saltar (bypass) algunos de los pasos arriba mencionados, tales como, el análisis costo beneficio. En contraste a pasadas decisiones, el actual gobierno peruano no omitió en absoluto ninguno de los estudios de factibilidad o impacto requeridos. Durante los años que yo fui ministro, todos los proyectos de inversión publica fueron sometidos a todos los controles y chequeos.

Sin embargo, la asignación presupuestaria y la ejecución de proyectos necesitan sistemas de rendición de cuentas dada la naturaleza de los recursos públicos para financiar proyectos. En mi opinión, el hecho de que ciertos objetivos políticos estén siempre presentes no es escusa para eludir el análisis costo beneficio o las evaluaciones de factibilidad.

Pero la política es importante en nuestros países, y Perú no es una excepción. Por ello, estoy de acuerdo contigo que es mejor tener estos procesos internalizados. Hay caminos para mejorar la forma de hacer proyectos mas eficientemente, para evitar retrasos y sobrecostos que usualmente asumidos por el gobierno, o evitar elaborar largas y complejas adendas que terminan empujando los riesgos y costos hacia el lado público (en el caso de las asociaciones publico privadas), y generando perdidas de bienestar social.

 

Featured Photo: cc/(Ivan Mlinaric)